Пенсионная индустрия

Административный паралич

image

В своей статье, опубликованной в газете "Московские новости", первый заместитель министра экономического развития и торговли Михаил Дмитриев заявил, что "самое раннее, когда накопления граждан смогут попасть в управляющие компании по их выбору, - это конец апреля... следующего, 2004 года".

В своей статье, опубликованной в газете "Московские новости", первый заместитель министра экономического развития и торговли Михаил Дмитриев заявил, что "самое раннее, когда накопления граждан смогут попасть в управляющие компании по их выбору, - это конец апреля... следующего, 2004 года".

В середине прошлого года был принят Закон "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации". Согласно этому закону с 1 июля 2003 года граждане должны получить возможность выбора управляющей компании из числа отобранных на основе открытого конкурса. Эти компании займутся размещением пенсионных накоплений, сформированных через Пенсионный фонд РФ.

Для того чтобы конкурсы действительно состоялись, до конца первого квартала требовалось принять как минимум 10 постановлений правительства и один указ президента. Но сегодня мы имеем беспрецедентную ситуацию: не принят ни один из документов, включенных в план на истекшие шесть месяцев. Даже если предположить, что наиболее срочные из них будут в пожарном порядке одобрены в течение ближайших двух недель, приходится констатировать: в этом году граждане свой выбор сделать уже не смогут. Сроки всех процедур таковы, что самое раннее, когда накопления граждан смогут попасть в управляющие компании по их выбору, - это конец апреля... следующего, 2004 года.

В чем же причина этого? Первое, что в таких случаях приходит в голову: снова ведомства-разработчики работают спустя рукава и медлят с принятием важных решений. Однако самый неотложный документ - проект постановления правительства "О порядке организации и проведения конкурсов..." направлялся головным исполнителем на согласование ведомствам четыре раза. По нему было проведено аж девять согласительных совещаний, начиная с уровня вице-премьера и кончая профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Общее количество замечаний, присланных ведомствами, - 150, все они учтены. Проект постановления пять раз после очередной доработки вносился в правительство. Последний раз - еще 20 февраля. Но постановление не принято до сих пор.

Проект постановления "О мерах по организации управления средствами пенсионных накоплений" направлялся на согласование ведомствам и вносился после этого в правительство шесть раз, по нему было проведено семь многочасовых совещаний. Получено от ведомств 600 замечаний, из них учтено 570. Проект в очередной раз внесен в правительство с разногласиями. Проект постановления "О мерах по реализации права застрахованного лица на выбор инвестиционного портфеля" вносился на согласование восемь раз и все еще остается с неснятыми разногласиями...

Надо отметить, что один документ - постановление "О назначении Внешэкономбанка государственной управляющей компанией" - все-таки был принят. Но именно этот документ не входил в состав утвержденного плана подготовки подзаконных актов. Принят он был в рекордно короткие сроки, в течение двух недель, без согласования в установленном порядке с ведомствами-соисполнителями. Но если бы этот документ проходил согласительные процедуры в полном объеме, то и он, скорее всего, не был бы принят и по сей день.

Статистика свидетельствует о том, что забуксовал сам механизм межведомственных согласований. Это связано с тем, что по каждому документу существует, как правило, много ведомств - соисполнителей, а документы отличаются большим объемом (до 100 страниц), сложностью исполнения и наличием большого числа технологических деталей. Согласительная процедура, предусмотренная регламентом правительства и основанная на принципе достижения консенсуса ведомств, на это просто не рассчитана. Зато она обеспечивает возможность любого министерства, при наличии даже одного второстепенного замечания, остановить рассмотрение постановления. Как только постановление упирается хотя бы в одну или две серьезные проблемы, то вся машина правительственного регламента начинает вращаться вхолостую. Документ ходит по кругу без результата по пять-шесть раз. На каждую такую ротацию документа уходит от двух недель до месяца. Разногласия, которые исчисляются сотнями, не могут быть сняты в рамках рабочих встреч, а требуют длительной и трудоемкой межведомственной переписки. Общие объемы этой переписки исчисляются уже тысячами страниц.

Такого рода проблемы существуют в правительстве давно.

Мы неоднократно обращали внимание на неэффективность процедуры согласования документов с большим числом исполнителей. Но с фактическим замораживанием всего без исключения плана подготовки подзаконных актов мы, пожалуй, имеем дело впервые. Таким образом, пенсионная реформа еще более явно обнажила существо вопроса. А именно: сложившийся механизм принятия решений в системе федеральной исполнительной власти устроен так, что не позволяет оперативно и качественно принимать сложные документы, влияющие на будущее экономики и социальной сферы страны.

Эту ситуацию невозможно исправить путем приказов, поручений и санкций к исполнителям. Но можно ли ее исправить вообще? Ответы на этот вопрос уже содержатся в предложениях по административной реформе. Они предусматривают резкое сокращение количества ведомств, отвечающих за выработку нормативно-правовых актов, упразднение дублирующих и пересекающихся функций министерств и на этой основе - упрощение процедур согласования.

Благодаря этому количество ведомств-соисполнителей по каждому документу может быть резко уменьшено. На порядок сократится объем межведомственной переписки и согласований. Большинство остающихся разногласий можно будет оперативно снимать в рамках рабочих встреч. В некоторых случаях весь процесс выработки документов можно было бы возложить на специально создаваемые рабочие группы. Благодаря уменьшению числа чиновников в таких группах их состав мог бы быть дополнен независимыми экспертами и представителями структур гражданского общества.

Но такого рода решения, конечно же, трудно совместимы с существующей организацией исполнительной власти. Они могут быть реализованы только в рамках нового, компактного и эффективного, правительства, основанного на трехуровневых принципах организации исполнительной власти. В трехуровневой модели правительства функциями подготовки нормативно-правовых актов наделено лишь небольшое число министерств - органов второго уровня. Ведомства же нижнего, третьего уровня (агентства и службы) должны заниматься только правоприменением.

Острота ситуации, с которой мы столкнулись в реализации пенсионной реформы, указывает на необходимость безотлагательного решения другой серьезной проблемы, которая парализует исполнительную власть, - проблемы запаздывания с проведением полномасштабной административной реформы. В ее отсутствие подобные кризисы будут повторяться вновь и вновь. В частности, это может случиться с готовящейся реформой обязательного медицинского страхования, которая потребует принятия не меньшего числа законов и постановлений, чем реформа пенсионная.

Михаил ДМИТРИЕВ, первый заместитель министра экономического развития и торговли

comments powered by Disqus